ADMON. PÚB. EN. VENEZUELA

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN VENEZUELA

INTRODUCCIÓN

El presente trabajo tiene como objetivo mostrar en forma general los antecedentes que han sustentado las reformas en la Administración Publica en la Venezuela Democrática desde 1958 hasta la actualidad. Donde sus objetivos fundamentales y declarados por la constitucionalidad que nos ha acompañado desde el derrocamiento de la dictadura militar,  ha sido la definición del Estado Nación, y el mejoramiento de su capacidad administrativa mediante la definición de una administración pública capaz de institucionalizar la gobernabilidad, y contar con los procesos administrativos para resolver de manera eficaz y eficiente los problemas que presenta la sociedad civil, en base al imperio de la ley.

Para poder obtener una perspectiva conceptual de la evolución de la administración Publica en Venezuela (APV) Describiremos  los antecedentes teóricos sobre el concepto de administración pública, una breve síntesis sobre los antecedentes históricos-políticos durante últimos 50 años de periodos democráticos (1958-2014) Dando como resultado a la luz de las teorías que conceptualizan lo que entendemos por administración o gestión pública moderna, los modelos o formas de gestión de la APV

  

 MARCO CONCEPTUAL  Y EVOLUCIÓN DE  MODELOS DE GESTIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

Hacer una aproximación teórica del concepto de Administración pública es un ejercicio académico interesante, dado que su etimología nos remonta a los términos latinos, donde por antonomasia definiría a la Administración Publica: como la directora de los órganos o instituciones que constituyen al Estado, y estarían subordinados a mostrar al pueblo, las acciones político-administrativas para alcanzar al bien común o colectivo.

Desde el punto de vista  jurídico,  la Administración Pública puede considerarse como el objeto de regulación por excelencia del derecho administrativo, en donde podemos enunciar dos significados esenciales: por una parte, con ella se identifica a un conjunto de órganos del Estado, o más propiamente de las personas jurídicas estatales que como sujetos de derecho actúan en el mundo de las relaciones jurídicas; y por la otra, con dicha noción se identifica también a un conjunto de actividades que resultan de la gestión del interés general (actividad administrativa) realizada generalmente por esos mismos órganos. Hay, por tanto, al menos un concepto orgánico y un concepto material de la Administración Pública; y ambos interesan al derecho administrativo.

Con una definición como esta, por supuesto, no cabe hacer intento alguno de adoptar un criterio único para definir el derecho administrativo. No se trata por tanto, ni de una definición orgánica, ni de una definición material, ni de una definición formal, pues no existe un criterio absoluto para definir el derecho administrativo ni su objeto: la Administración Pública. En este sentido, un gran estudioso del derecho administrativo venezolano destaca: “La definición de Administración Publica debe elaborarse con la mezcla de los diversos criterios, lo que además responde al contenido heterogéneo y mutable de la actividad administrativa del Estado” (Brewer Carias. 2004)

En base a la visión jurista sobre Administración Publica, y deteniéndome en las diferentes revisiones y reflexiones discutidas en nuestra cátedra sobre Gobierno y Administración Pública, bajo la orientación de la profesora Blanca Olías de Lima (2014) nos plantea: “ La Administración Publica  sigue siendo hoy día la institución sobre la que descansa el poder del Estado, a través de la cual se hacen realidad los proyectos o el programa político del Gobierno, se implantan las distintas políticas y se prestan servicios a los ciudadanos. Este eminente y complejo papel se traduce en una organización múltiple y diversa que persigue una gran variedad de objetivos, utiliza instrumentos y recursos variados. La Administración General del Estado debe su perfil singular a la combinación de poder público y estructura técnica y profesional que la historia y las demandas del sistema político y social han ido moldeando”

Con esta visión amplia y más adaptada a nuestra acción como investigadores sociales, se hace necesario señalar que la Administración Pública no flota en el aire aislada sino interactúan con las demás instituciones del sistema político que constituyen el Estado Nación. Cuando mencionamos en este trabajo al Estado,  hago referencia a una forma de organización social soberana que tiene el poder administrativo y de regulación sobre un determinado territorio (ej. Venezuela, España, EEUU, Inglaterra o China) A su vez, cuando mencionamos anteriormente al Estado desde el punto de vista jurídico, lo entenderemos como “Estado de Derecho” se incluyen en él las organizaciones resultantes de la ley y la división de poderes que conocemos hoy día (Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Electoral y Ciudadano)

En resumen es necesario diferenciar entre el Estado y la Administración Pública. Si vemos al Estado como la suma de los órganos del poder público que deben estar subordinados a la voluntad de sus ciudadanos en búsqueda del bien común, entonces entenderemos la Administración Publica como el instrumento con que cuenta el Estado para administrar la voluntad de sus ciudadanos, mediante instituciones organizadas en función de las políticas de un Gobierno.

Una vez conceptualizados lo que entenderemos como Estado y Administración Publica (AP) en este trabajo, haremos una descripción breve sobre algunos conceptos que han marcado la evolución de la administración pública moderna en los últimos 80 años a nivel mundial. En líneas generales los cambios en las reglas de la política económica global, han impactado proporcionalmente las políticas y reformas de los Estados, y en consecuencia los modelos de gestión de la Administración Publica como ejecutor de las políticas públicas de los países occidentales. Encontraremos en la literatura una evolución de paradigmas administrativos que han definido el modelo administrativo de la administración pública global: Modelo Burocrático-Centralizado en la AP., Modelo Descentralizado y Gerencia Pública, Modelo de la Nueva Gerencia Publica y Participación Ciudadana. La revisión de los diferentes enfoques nos dará una visión teórica del objeto de estudio de nuestro trabajo, pudiendo conformar datos referenciales para conceptualizar la evolución de la APV sobre el análisis comparativo de las estructuras organizativas y ejecución de políticas públicas a nivel internacional.

En revisión de las diferentes teorías sobre el concepto de burocracia, la misma surgió de la teoría general de la administración hacia la década de 1940, cuando la teoría clásica y la teoría de las relaciones humanas luchaban entre sí por la conquista de espacio en la teoría administrativa, pero ya presentaban señales de obsolescencia para su época (Oszlak, O. 1999).

El modelo de administración tradicional se instituyó sobre los elementos de aquel “ideal burocrático” descripto por el sociólogo Max Weber que coloca a la organización burocrática como la mejor expresión de la racionalidad instrumental. Por su parte, lo estatal también está ligado a la presencia de reglas en tanto el objetivo del Estado Moderno ha sido siempre garantizar el orden y la seguridad pública a través de la promulgación de leyes abstractas generales.

En calidad de institución “la burocracia puede ser vista como un conjunto articulado de reglas y pautas de funcionamiento cuya finalidad es asegurar la continuidad, coherencia y relevancia de las políticas públicas por un lado, y prevenir la discrecionalidad del ejercicio del poder público por otro” (Parrado, Salvador. Colino, Cesar Y Olmeda, José A. 2013).

También debe entenderse a la burocracia estatal como un actor inmerso en relaciones de poder, que no es neutral ni un simple agregado institucional, sino que tiene intereses propios, y en su relación con su clientela, define tomas de posición y cursos de acción de la política (Ramio Matas. 2001)

En resumen y, a pesar de todas sus limitaciones y restricciones observadas por los diferentes autores, la burocracia es una de las mejores alternativas de organización para cualquier tipo de organismo de la Administración Publica, dado que se ajusta a su función natural de servir al Estado, dándole capacidad de procesar las políticas públicas de un gobierno particular. Es por este fin, que las burocracias por la dinámica clientelar de los diferentes momentos históricos y políticos después de la segunda guerra mundial hasta los principios de los años 70, sumado a la crisis económica de la época, entraron en un colapso de su acción institucional, generando un agotamiento del modelo burocrático a nivel mundial.

Esta visión del Estado sobredimensionado, poco eficiente e incapaz de manejar los mercados globales dejó en el mundo occidental la crisis del modelo de Estado keynesiano o burocrático-populista; originando un paradigma del Estado neoliberal. Este cambio radical implicó, un desafío para la administración pública a nivel mundial, obligándola a introducir mejoras en su funcionamiento aplicando los paradigmas de la gerencia privada en el manejo público “public management” (Olías de Lima, 2014)

Bajo esta óptica de crisis, los países del llamado primer mundo, iniciaron una serie de reformas del manejo público, donde las experiencias más relevantes y documentadas se ejecutaron en el Reino Unido (Financial Management Initiative And Next Steps) los exitosos programas de reforma administrativa cogestionados implantados en Nueva Zelanda en los años 90,  y las iniciativas estadales y federales instrumentadas en los Estados Unidos (entre las que se cuenta la National Performance Review) Estas políticas publicas reformitas hacia modelos de gerencia pública y adaptarlos a las nuevas exigencias de cambio organizativo bajo un enfoque moderno e innovador, lo cual va caracterizar este modelo administrativo.

En tal sentido, en el documento titulado: Ministerial Symposium on the future of Public Service” (OECD, 1997), se señala que los estímulos para la introducción y el desarrollo de las intervenciones que redefinen el papel de los gobiernos y de las administraciones públicas han sido, entre otros, las presiones presupuestarias, las dificultades para responder de manera efectiva a las demandas de los usuarios, la ineficacia de los programas, las exigencias de competitividad internacional y la internacionalización de muchos problemas que anteriormente eran materia específica de algunos gobiernos. Asimismo, el citado documento destaca que entre las principales áreas a ser atendidas están:

• Reglamentación y simplificación de actividades administrativas (reducción del Estado)
• Descentralización de funciones desde los gobiernos centrales hacia las unidades organizativas de base (Gobiernos Regionales y/o Locales)
• Evaluación del rendimiento y utilización de mecanismos tipo mercado (Benchmarking y outsourcing) por ejemplo redimensionamiento de las organizaciones públicas, incorporando mecanismos de control y rendición de cuentas a los ciudadanos (accountability),
• Introducción de estándares explícitos de calidad en los servicios públicos (productos) y el contenido ético en los procesos.

Se promovió la sustitución de la administración pública por la aplicación de la gerencia pública como paradigma que venía a solucionar los problemas de organización y funcionamiento del Estado, como si se tratara de estructuras de producción privada lo que ha constituido un abordaje limitado del asunto.

La aplicación de esta receta de la OCDE por parte de los países del primer orden mundial, y la visión de corte neoliberal del organismos multilaterales (Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional, Banco Interamericano de Desarrollo), los cuales ejercieron influencia en los distintos países de América Latina agobiados por la deudas externas, crisis políticas y sociales, donde se les exigió cumplir con la aplicación del llamado Consenso de Washington ( Williamson. 2003) el cual contenía las siguientes medidas: 1) disciplina fiscal; 2) priorización del gasto público en áreas de alto retorno económico; 3) reforma tributaria; 4) tasas positivas de interés fijadas por el mercado; 5) tipos de cambio competitivos y liberalización financiera; 6) políticas comerciales liberales; 7) apertura a la inversión extranjera; 8) privatizaciones; 9) desregulación amplia; 10) protección a la propiedad privada.

En este orden de ideas, y siguiendo las críticas sobre el modelo de gerencialismo público - como paradigma de las recetas neoliberales para administrar la cosa pública - en los diferentes debates, propuestas y análisis sobre todo en los países miembros de la OCDE, así como en diversas publicaciones y congresos dedicados a la discusión del tema de la administración pública nos encontramos con el término de Nueva Gerencia Pública (new public administration- NPA-NGP) lo que si llegan autores a señalar es que el concepto de nueva gerencia  pública estaría orientado a una propuesta del manejo de lo público más cercano a las necesidades de orden económico y social de mayor ajuste o flexibilidad estructural (Descentralización) así como a lo interno de la administración mediante de la modernización de la gestión pública y la rendición de cuentas a los ciudadanos siendo estos elementos los más resaltantes de la Nueva Gerencia  Pública de acuerdo a lo planteado por (Ormond y Löffler: 1999)

Un ejemplo es el debate sobre el papel del Estado, al respecto señala en el Banco Mundial (2000): “... a finales de los 90 asistimos a un nuevo planteamiento: la necesidad de reconstruir el Estado para el desarrollo. De hecho, así (‘reconstruyendo el Estado’) iba a llamarse inicialmente el informe del Banco Mundial para 1997, adoptando finalmente el título ‘El Estado en un Mundo en Transformación”.

El mencionado informe del Banco Mundial revela la necesidad de una participación más activa del Estado, en tanto se evidencia que el programa de ajuste en su primera generación de reformas – consenso de Washington - había aumentado los índices de pobreza de la población latinoamericana. Esto visualiza, para el BM, el divorcio en la primera generación de reformas entre lo económico y lo social. La estrategia central para lograr la reconstrucción del Estado frente el siglo XXI sería “aumentar la capacidad del Estado mediante la revitalización de las instituciones públicas. Ello comprende los siguientes elementos: establecer normas y controles eficaces para poner fin a las medidas estatales arbitrarias y luchar contra la corrupción arraigada; exponer a las instituciones estatales a una competencia mayor a fin de incrementar su eficiencia; mejorar el desempeño de las instituciones estatales mediante el aumento de las remuneraciones e incentivos, y hacer que el sector estatal responda más eficazmente a las necesidades de la población, cerrando la brecha entre gobierno y pueblo mediante una mayor participación y descentralización” (Banco Mundial, 1997).

Estas propuestas fueron ratificadas en el llamado Consenso de Santiago donde se replanteó que, dentro del entorno político y económico estable de América Latina de cara al siglo XXI, existe la madurez suficiente para promover un nuevo conjunto de reformas institucionales en educación, finanzas, justicia y administración pública para dar continuidad al proceso de modernización de la gestión pública como modelo integrador entre la sociedad civil y sus gobernantes.

Esta fórmula antes mencionada: Sociedad Civil + Gobernantes maduros políticamente = Buen Gobierno. Ha dado argumentos a los diferentes organismos multilaterales (BM, FMI, PNUD, BID) que aquéllas acciones que garanticen un buen funcionamiento en el acceso y manejo de recursos del Estado, asociado a la capacidad de mantener la estabilidad económica, política y social sin afectar los mercados, eso impulsa la Gobernanza. Como alternativa a la Gobernanza desde la perspectiva de América Latina se ha planteado el término “Buen Gobierno”, asociado a dos cuestiones a la dimensión económica y social de la gestión pública (SELA, 2004)

En el enfoque del Buen Gobierno desde la perspectiva latinoamericana, se rescata la posibilidad que la sociedad de decidir sobre situaciones que les son de su interés local. Veamos como el SELA (2004) expresa tal situación “En efecto la sociedad civil es la que puede impulsar al gobierno en sus estrategias mediante el consenso indispensable a la estabilidad democrática” es necesario que la sociedad en sus distintos ámbitos y niveles conozca sus opciones y las consecuencias de determinadas acciones políticas, sociales o económicas, y sobre todo que pueda decidir si tales consecuencias son deseables o no”.

Ya para cerrar nuestra conceptualización del buen gobierno o Gobernanza y su relación con la administración pública, partimos del principio fundamental de la participación de la sociedad organizada, y donde por mandato las instituciones que conforman el Estado y la AP deben estar abiertos al control ciudadano, con la finalidad de construir los lazos de confianza en sus órganos de gobierno, y así, poder de manera cívica y democrática manifestar la aceptación de la gestión pública ejecutada por sus gobernantes, sin distinciones ni limitaciones en de diseñar agendas sobre las problemáticas y posibles soluciones que a la sociedad civil les interesa y tener las posibilidad real de hacer llegar tales agendas al Gobierno para su implementación y posterior control social.